仅从“两会”前十七届二中全会公报观察，可知此项改革牵动面大，其核心价值当与公众期盼已久的民主政治建设相关联
北京的3月春意渐浓。继半年前的中共十七大之后，将于此间召开的十一届全国人大一次会议，连同全国政协十一届一次会议（下称“两会”），再度令人翘首又充满悬念。新一届“两会”的人事悬念事前已多少有所释放，最终不会带来太多震动；更值得关注的是民间简称为“大部门制”的《国务院机构改革方案》（下称《方案》）亮相和评议——其内容，其实施，必将影响中国近中期的改革走向、经济发展和社会变迁。
《方案》及与其同时通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，目前还难窥其详。不过，仅从“两会”前中共十七届二中全会公报观察，可知此项改革牵动面大，其核心价值当与公众期盼已久的民主政治建设相关联。公报不仅重申“发展社会主义民主政治”之目标，而且首次提出“更高地举起人民民主的旗帜”；不仅承认政治体制改革的迫切性和必要性，而且强调“深化政治体制改革”和“社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”；不仅将行政体制改革视为政治体制改革之内涵，而且强调了“重要性和紧迫性”。据此，我们有理由对行将启动的国务院机构改革有更高远的期待和更深刻的期求。
部门利益 机构改革方案会相当具体，有一定技术性，察其精髓则面向未来又能革除时弊。细想来，过去30年中，中国政府机构已经历过五次大改革，且计划经济时代建立的数十个部委及议事办事机构被裁撤，基本实现了从专业管理到综合管理的转变，这一纵向进步亦应肯定。在此基础上，此次以“大部门制”为重要特色的改革，当破中有立；其重大现实意义之一，就是能够对过往多年已经日趋刚性化的部门利益格局起到遏制与破除之效。
部门利益弊端处处可见，超编、超支为其表象，扯皮推诿为其常态，吏治腐败或侵犯人权为其最恶。而其基本行为方式，就是千方百计地巩固和扩大本部门职权，特别是审批权限，将这种权力衙门化、集团化、垄断化。不破不立。以政府“有所为有所不为”之市场经济原则，此次改革理当包含大量改组、合并、撤消、重建内容，成立或逐步成立学者们建言中的“大交通”“大能源”“大文化”“大农业”等，除旧布新的内涵很清晰。而为了防止旧的利益格局变形作怪，促进新的利益格局超速成长，还必须有坚决有力的治本措施。
治本的基本举措早已为人所知。就政府职能而言，关键是变审批政府为服务型政府；就制度安排而言，关键是建立监督制约机制。这些都是与政治体制改革息息相关的大文章。而在当前，我们以为最为紧要者，在于决策当局必须有坚强决心和政治智慧，能够有效清除与化解多年计划经济和旧体制沉积而成的、显著阻碍改革的既得利益势力。非如此，则未来的治本改革无法推进。
官本位 机构改革的主体是人，改革的重要障碍之一便是“官本位”。中国改革虽走过30年，但不少国人价值体系中的“官本位”观念不仅没有消除，反在强化。如今机构改革再启，很容易看到不同部门系列中，官位沉浮必然产生复杂变奏。识者有理由担忧，“官本位”之祟或成改革阻力，或成改革“激励”，最终导致改革的流产或畸变。
正因为此，机构改革本身更具政治体制改革的内涵；我们还同时看到，推进机构改革的努力必须与破除“官本位”的其他改革措施相并行。要做和可做的事情很多，首要者便是改革官员选拔、升迁、考评机制，体现“主权在民”的原则，并在政府官员中建立权责一致的“问责制”。如果“大部门制”改革的推行，能够同步带来中国政府官员能上能下、可官可民的机制，能够终结跑官、求官甚至买官、卖官的现实，则中国幸甚。
时间表 是次行政体制改革以《方案》起步，逐步铺开，渐进原则相当明确。但以往经验已经表明，渐进改革亦需不时有阶段性突破，盖因渐而不进、不进则退，正是渐进改革之大忌。所以，中共十七届二中全会公告特别强调机构改革的“重要性与迫切性”，局中人不可不深味。
公告首次提出，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标”，乍读此，有些人可能会以为机构改革大可拖延敷衍。其实，“总目标”重在完善，而且须当与建成小康社会的诸项改革目标在时间表上相一致，但绝不等于目前已经看准了的机构改革，从实施到完成需要12年之久。恰恰相反，总目标设在2020年，表明政治体制改革预期明确，也表明从现在开始的努力已经相当紧迫。
怎么确定改革进度？中共十六大曾明确，在2010年“完善基本经济制度，健全现代市场体系”。完全可以想知，国务院机构改革与这个任务必须协调一致。2010年距现在已不足两年，纵以时间表论，我们亦当只争朝夕。■
（本文刊于3月3日出版的2008年第5期《财经》杂志）
发表于 2020-6-14 19:20:29
