政改指向权力过分集中 权力三分乃制度要求

杨宁

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2007年12月21日 08:36瞭望新闻周刊【大 中 小】 【打印】

 

 

以“权力三分”等制度要求，解决权力过分集中和不受约束的问题

党的十七大报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”一章中，以专节论述完善对权力的制约和监督机制，提出“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。

《瞭望》新闻周刊获悉，根据新的部署，行政管理体制改革总体方案正在加紧研究制定；按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求优化政府机构设置；按照权责一致的原则明确政府及其相关部门的职责权限，探索实现职能有机统一的大部门体制。接受本刊采访的专家指出，加强对权力的制约，特别是对领导干部、人财物管理使用等关键岗位的监督和制约，将成为今后政治体制改革的重要指向之一。

政改始终针对权力过分集中

推进政治体制改革是改变权力过分集中和不受约束的重要手段。专家指出，中央始终高度关注这一问题，并采取了一系列行之有效的措施。

中央党校教授王贵秀总结指出，改革开放以来，这方面的改革包括：建立离退休制度，逐步废除干部领导职务终身制，顺利实现新老交替，不断增强党和国家的生机和活力；为着手解决党政不分，取消党与政府重叠的“对口部”，并一度减少党政（政府）兼职；不断完善人大制度，充分发挥其职能特别是立法职能，加强民主法制建设；多次进行机构改革和行政体制改革，实行公务员制度；大力推进司法制度改革；不断完善多党合作制度，发挥各民主党派参政议政的职能和作用；不断探索和推进干部人事制度改革；探索和建立村民自治制度，加强基层民主建设；从多方面探索和建立健全反腐倡廉机制，加强民主监督；努力探索执政党自身建设的规律和依法执政的方式，等等。

我国近30年来推行政治体制改革，一向持积极、慎重、有序的态度。表现在具体方式上，即是广泛的基层试点。据悉，在过去一段时间，我国所有政治体制改革，包括干部人事制度改革、公推直选等，均在县（市）或以下进行过试点。

与此同时，最近几年，我国政改的发力点逐渐上移。如对党内民主，中央在建立起中央政治局向中央委员会全体会议定期报告工作并接受监督制度后，十七大又进一步规定地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督；扩大政治局委员预备人选的范围，且媒体对此作了公开报道。这表明，政治体制改革和民主建设呈现“上下呼应”的新态势。

对政改的另一个促进，在于保持较为宽松的舆论环境。十六大以来，对政治建设的讨论更加充分，一定范围内引发了各种不同思想观点的表达和争论。对此，党的决策层采取了相当宽容的态度。王贵秀教授认为，这对发展政治民主，促进社会和谐有着积极的建设性作用。

专家普遍指出，随着十七大报告所说“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”的制度化、规范化和贯彻落实，自由宽松、民主讨论的环境定将得到巩固和进一步发展。

 

 

权力高度集中现象仍然存在

专家们注意到，十七大前后的一系列重要会议，乃至最近召开的中央经济工作会议上，都将“权力过分集中和不受约束”作为着力解决的主要问题之一。

本刊记者采访的相关专家指出，党中央虽然一再反对个人说了算，也采取了不少措施，但在一些党组织内领导者个人集权的问题依然存在。最突出的表现是，邓小平当年所概括的“以集体领导的外表掩盖个人专断的实质”这一痼疾依然如故，在一定范围内还在加剧。王贵秀教授将其概括为以下几个方面：

党内权力结构和领导体制关系不顺。按照党章规定，党内权力结构应该是“代表大会－全委会－常委会”，但在实际运行中却变成了“书记－书记办公会－常委会－全委会－代表大会”，使党内权力关系模糊。因此，应积极探索修改地方党委工作条例（试行）、取消书记办公会。

民主集中制未尽落实，仍然存在“先民主，后集中”与“先集中，后民主”现象。民主集中制的本义是“民主的集中制”，以与“专制的集中制”相区别。把民主集中制肢解成“民主”与“集中”两半，以致可以或先或后运行的两段，是对民主集中制的严重误解。在实践中，无论是“先民主后集中”还是“先集中后民主”，委员至多只有发言权，只有书记才拥有拍板权。这就破坏了决定重大问题“一人一票”的民主集中制原则，使党的委员会制变成了“一长制”。

在党的委员会内部，委员的民主权利缺乏制度保障。党委在实际运行中，往往按书记的意图作出决定，以致在有的地方常委会上，那些不是书记、副书记的常委几年来竟然没有一个人说过一句话，谓之“哑吧常委”现象。十七大提出“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用”，“反对和防止个人和少数人专断”，旨在解决这个问题。

书记被称为“一把手”、“班长”不正常。这实际意味着书记在党内的职务、身份、地位特殊，具有高于其他委员、常委的特权。这是与党的集体领导体制和党内民主相违背的一种常见的个人集权现象。全国党建研究会副会长蔡长水教授表示，在党内，党员同志都是平等的，书记就是“党委书记”或者“党内主要负责人”。把书记称为“一把手”，隐含着“下级”对“上级”的示好和奉承，助长了权力的过分集中和不受约束。他同时分析，现在的某些做法比如“一把手负责制”，实际上加剧了“一把手”权力更加集中的趋势。

 

制约权力过分集中是共识

有关专家一致认为，胡锦涛在十七大报告中提出“坚定不移发展社会主义民主政治”，“积极推进党内民主建设”，就是要解决“权力过分集中和不受约束”这个深层次难题。

今年3月，温家宝总理在十届全国人大五次会议记者招待会上答中外记者问时指出：“造成腐败的原因是多方面的，其中最为重要的一点，就是权力过分集中，而又得不到有效的制约和监督。”“推进政治体制改革。减少权力过分集中的现象。”

针对十七大报告提出的“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，蔡长水教授表示，解决权力过分集中，必然要实现权力的适度分解和互相制衡。目前，同级党委的纪委如何监督书记、规范界定书记和行政领导的职权范围等问题，迫切需要从体制上加以破解。

十七大报告指出，“人民民主是社会主义的生命。”这是在我党历史上第一次把“人民民主”提升到社会主义的“生命”的高度，深刻揭示了人民民主与社会主义的内在的本质的有机联系。

王贵秀教授分析，一个时期以来，在有关民主问题的讨论中，有把社会主义民主误读为“为民作主”、“新权威主义”、“精英主义”的倾向，从而模糊了“人民当家作主”这一社会主义民主的本质。

他认为，在中国，始终要坚持“人民当家作主”这个根本。比如在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一中，人民当家作主是出发点和归宿，最为根本；党的领导是其政治保证，服从和服务于人民当家作主；依法治国是其法治保证，也是服从和服务于人民当家作主的。

中央党校科学社会主义教研部主任严书翰教授表示，不断扩大人民民主是解决权力过分集中的治本之道。一方面，更加突出党员的主体地位，充分发挥党代表作用，不断扩大选举民主范围，通过扩大党内民主加大对权力的监督和制约，可以在很大程度上解决权力过分集中的问题。

另一方面，权力的过分集中也体现在政府的职能设置上。在下一步的行政管理体制改革中，要更加科学地将职能部门的事权和权力合理配置、清晰划分，按照市场经济的要求，按照“权力三分”的原则，将一些相应的权力还给社会、还给群众，实现权力的适度分解，并将其制度化。

 

党内民主是重要途径

专家们分析认为，发展党内民主，将成为政治体制改革和民主政治建设的重点或突破口、切入点。王贵秀教授认为，在诸多方案中，以发展党内民主为突破口，符合我们的党情国情，是最佳选择。

首先，中国共产党作为工人阶级和中华民族的先锋队，其组织本身理应是“完全民主的”。共产党率先进行自身的改革，实现党内民主的制度化，以此带动和促进整个改革和社会主义民主建设，完全在情理之中，也更能体现党的先进性。

其次，中国共产党拥有7300多万党员，占全国总人口的将近20%。其中，虽然也有一些党员和党员领导干部存在这样那样的问题，但这并不能改变在总体上远比其他人群的政治素质和思想文化程度要高得多的事实。而且，党具有严密的组织系统和统一的纪律。因此，率先实行党本身的改革，积极推进党内民主建设，条件要有利得多，困难、阻力乃至风险也会小得多。

第三，把发展党内民主作为政治体制改革的突破口，率先积极推进党内民主建设，使广大党员的积极性、主动性、创造性得到充分发挥和保障，在各个方面确实能够起先锋模范作用。这必然会使党在人民群众中的威信大为提高。在这种情况下，推进后续的其他方面的改革，就会顺利得多。

再有，由于我们党在国家和社会中处于执政地位和发挥着政治领导作用这种特殊性所决定，从改革党的领导体制机制入手，大力发展党内民主，对整个改革和人民民主的发展，必然会产生强大的驱动力，起到很好的示范和带动作用。

特别值得关注的是，十七大报告确立了党员在党内的“主体地位”，这就意味着党员是党内的主人，这也是党内民主的实质与核心。这是对十六大报告提出的发展党内民主“以保障党员民主权利为基础”所作的进一步升华。（记者 杨琳）