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2008年，农历的戊子鼠年。新年伊始，南方雪花扬起那一刻，似乎已经注定中国历史上将描下如此浓重一笔：广袤而深沉的土地上，接二连三遭受磨难，然而，前行脚步却一刻也不能停下。前行，前行，在坚韧中前行。当奥运盛会点燃沉寂良久的激情，让“同一个世界”拥有“同一个梦想”，全世界都听到了加油呐喊声。
抚今追昔、思绪翻飞。试想，如此错综复杂的困境，如若不是发生在一个三十余年致力于改革开放，年平均经济增长几近10%，被誉为世界第四大经济体的国家，如果不是发生在一个温和渐进式民主改革，政局稳定的国家，又将是如何一番景象？危难之际，中国改革交上了一份沉甸甸的答卷。
改革成果的取得，实属不易。从1978年5月11日，《光明日报》刊登特约评论员文章，引发实践是检验真理的唯一标准的大讨论，到1992年1月18日至2月21日，邓小平同志南巡视察武汉、深圳、珠海、上海等地，沿途阐述“三个有利于”、“发展是硬道理”以及社会主义市场经济理论，再到2005年围绕“国企产权改革方向”的“郎顾之争”，改革的道路上从来不缺少怀疑、指责与抱怨，然而每历经一次转折，改革方向便愈加坚定。
与经济体制、政治改革“一波三折”相比，中国的法制建设从一开始就得到了上至国家领导人，下至普通民众的拥护与赞同。“一手抓民主”、“一手抓法制”，成为走出十年动乱阴影后，无数人的心声。中共十五大确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”宏伟目标，一批批法律学人走上政治前台，一个又一个璀璨的法律事件，都昭示着一个民主与法治的春天已经到来。
无论人们如何理解民主，但关键的一点是不能将民主与法治简单地割裂开来。法治，乃是民主的重要基石。不过，如何将“民主”、“法治”有机地结合起来，仍是一个长期且艰苦的改革难题。
依法治国十年路，社会主义市场经济法律体系已经建立，民主法律日臻完备，法治政府成为上下共同的追求。不难推想，自下而上的民主推动和自上而下的改革交融，实现法治精神引导下的双轨推动，会为未来的民主政治带来如何巨大的变化，而这恰恰为今日之中国改革所梦寐以求。
宪法嬗变：让民主更加坚强
宪法是法律之母。实现宪法之治，首要之举是制定一部人们普遍遵循的良好宪法。
经历了“文革”十年动乱，寒冬复苏的学界展开了对民主与法制的深刻反思。1978年3月修宪前后，一场关于革命与法制的争论过后，中国共产党在十一届三中全会公报中，明确提出“有法可依、有法必依，执法必严、违法必究”的法制方针，指出“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围里活动。”
不难发现，执政党主动寻求规范、约束权力运行，开始以法治精神引导大政方针，如此推进，社会主义宪政理念喷薄欲出。当这些颇为珍贵的政治宣言走上前台，被隆重载入“宪法”，即宣告了一个饱受沧桑的东方大国已经觉醒，毅然踏上了重建法治和宪政的道路。
1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，史称“78宪法”。这部宪法最大的亮点，在于公民基本权利入宪。在第二章“公民的基本权利和义务”中，部分恢复了1954年宪法规定的公民基本权利，并将关于公民基本权利的规定由4条增加到16条。
虽然，基于历史条件的限制，“78宪法”指导思想仍存在偏差，注定了其只能成为一部过渡时期的临时宪法。但是，通过并公布实施后不久，这部宪法又迅速经历了两次局部修改。1979年和1980年，分别通过了《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》和《关于修改〈中华人民共和国宪法〉第四十五条的决议》。如此密度的修宪，仍然只是改革时代的一个开端。
为加速改革进程，必须对宪法进行更为精准的修订。1980年9月，就在第五届全国人民代表大会第三次会议上，作出了《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》，决定进行全面修宪。1982年12月4日，现行宪法应运而生，史称“82宪法”。4年之后的这部宪法，更加关注作为社会个体的“人”，关于公民基本权利的规定更是激增到了24条。尤为令人赞叹的是，“82宪法”突破新中国立宪编写的章节模式，首次将“公民基本权利和义务”一章置于“国家机构”之前，更加突显了公民基本权利在宪法中的重要地位，这种积极的法律精神，与捍卫人权、限制公权、遵循法治的世界宪政潮流完成了一次漂亮的对接。
“82宪法”颁布后，1988年、1993年、1999年和2004年，改革开放的四个关键时刻，4次宪法修改、31条宪法修正案，从扩大人民民主、公民自由和权利作了充分、切实和明确的规定。
中共十五大提出“国家尊重和保障人权”、“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要主张，并将其郑重载入宪法；2004年修宪，新增了“国家尊重和保障人权”，一个极大的政治讯号被释放出来：党和人民把社会主义法治视为瑰宝，社会主义宪政思想趋于完备。
中共十六大闭幕后不久，纪念“82宪法”实施20周年大会上，“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”重要思想得以面世。随后，中共中央郑重提出了“科学执政、民主执政、依法执政”的主张。2007年底，胡锦涛总书记在接见全国政法工作会议代表和大法官、大检察官时，提出了“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”。“宪法法律至上”的提法，是经过改革风雨洗礼，中国共产党对于社会主义宪政思想的崭新阐发，是宪政思想与法治思想的结合，昭示着社会主义宪政之路的进一步明确。
当然，构成宪政文本的，绝非只有一部薄薄的宪法典，国家制定保障人权、规定组织制度等各类宪法性文件，同样是民主权利的宣言书。一批宪法性文件的修订，让改革中国成为一片火热沸腾而充满朝气的“法律工地”。1986年，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》正式实施。这部具有民主政治基石意义的法律，成为我国政治体制改革的伟大开端。
从1979年下半年开始，县以上地方各级人大相继设立了常委会，弥合了地方民主政体断层，权力机关与行政机关职权进一步划清，确保了权力机关运作连续性和稳定性。由人大机构组织选举，克服了行政机关组织普选工作的种种弊端，让形式民主跨入了实质民主的新阶段。
随着宪法性文件的修订，人大代表的直接选举由乡级扩大到县一级，等额选举改为差额选举，民主选举制度不断得到完善。据统计，在历次县、乡直接选举中，享有选举权的公民参选率达95%。与此同时，地方自主权扩大，中央与地方权力结构关系重新洗牌，单一制的国家结构制度更加坚固。
经济领域“放权”的同时，政治领域的“放权”也在紧锣密鼓进行。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《立法法》等宪法性法律，扩大了地方政权组织的立法权，在法律的引导下，地方政体由行政主导的议行合一，走向民主集中制的议行分工，从而基本建立起民主集中制的权力运行机制，结束了党委“一元化”领导体制的历史。
在农村，政权建设改革紧跟经济改革的步伐。当农村人民公社政社合一的体制被打破后，重建了乡镇人民代表大会，广大农村民主政权建设得到根本性加强。1987年11月，六届全国人大常委会第23次会议通过《村民委员会组织法（试行）》，规定了实行村民自治的基本原则及具体实施办法，村民自治制度开始正式实施。广大农村普遍实行了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的民主自治制度，经过十多年来的持续不断的努力，近7亿农民参加过三轮以上的直接选举。民主的面庞，变得前所未有的清晰。
“潮平两岸阔，风正一帆悬”。宪法文本在实践中纠偏前进，改革开放的航船也一路披风斩浪。随着宪法嬗变，历经沧桑的中国民主，更加成熟刚毅。
让改革在宪政轨道运行
上下五千年，一部中华文明史，一部中华改革史。从商鞅变法到张居正变法，从王安石新政到戊戌维新，再到今日之中国改革，莫不如此。
历史告诉我们，大凡改革难以回避过错发生，历史同样告诉我们，每个人都应当有选择的话语权。面对改革的过错者，法律是应当宽容，还是严惩？中国改革三十载，主张宽容者要给勇于第一个“吃螃蟹”的改革者以救济，主张严惩者则将“吃螃蟹”视为特权的收租者，各界舆论如此纠缠而又泾渭分明。
2006年3月14日，《深圳经济特区改革创新促进条例》获审议通过，国内首部改革创新法规正式出台。在这一被人称为“试错条例”的法规里，第四十二条明确规定，改革创新工作发生失误，有三个条件可以免责：一是改革创新方案制定程序符合条例有关规定；二是个人和所在单位没有牟取私利；三是没有与其他单位或个人恶意串通。
改革创新需要法律支撑和保障。从法律上给予改革创新工作以促进和保障，用宽容的力量助推改革的步伐，有利于缓解改革的多方压力，加速改革进程。但是，通过地方性立法宽容过错者，却值得商榷，网页上成千上万的不同意见即是例证。
纵观人类历史，任何一项改革举措的出台，从本质上而言，不外乎国家权力的优化配置与改革后果的预测校正问题。发端于从上世纪70年代末的中国改革，对原有政治、经济体制进行了根本性改革，既是国家权力的内部优化重组，也是改革效果的评估与校正。
从世界宪政角度看，不管是明治维新也好，罗斯福新政也好，大凡这种涉及国家权力的配置，涉及公私财产变动的重大变革，无不是纳入宪法的视野内，由最高权力机关立法保障。从国家宏观角度看，正因为改革的核心关联到国家权力机关、行政机关和司法机关的权力配置，关联到国计民生的重大利益分配，远非处于底层的地方立法和政府所能担当，故而需要在具有最高权威的宪法指引下，形成国家权力机关主导，国家行政和司法机关合力推进的良性机制。
考察当年深圳改革，之所以成为中国改革的试验田，其原因一是因为在于改革涉及面过大，全国性的改革过错，容易造成政治、经济的社会巨大震动，而地区性改革试验可以减少改革过错的阵痛。其次是因为深圳作为港澳的门户地区，可以向外界发出积极的改革推行讯号，加速改革进程。但是，这种作为政策性的改革尝试，随着时代的推移，尤其当“依法治国”已经成为邓小平建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，写入党章、宪法的今天，改革试验也应当烙刻上新的法治时代烙印。在依法治国的大方略下，这种地区性改革试验回到宪法的轨道上来，是应有之义。
尽管《条例》对改革创新的主体、责任、程序以及激励约束皆做了法理界定，透露着对深化改革、加快改革攻坚步履的强烈期待，但是并未解决如何为改革的滚滚洪流设置一条坚固堤坝的问题。而法治无疑是保障改革攻坚的最好选择。
依靠地方政府推行立法层次较低的地方法规的改革法治化，如何能够实现法律体系的和谐高效？翻看宪法，改革开放的主体，改革的目标、改革的措施、改革的责任，以及改革的成果分享等重大内容均没有宪法意义上的解释和规定。从法理视角看，这种立法阙如，对于一个政治经济体制急速变革，利益冲突此起彼伏的现代化转型国家而言，显然是遗憾的。回顾河南省种子立法错位，黑龙江婚检立法冲突，地方立法表层下的暗流涌动已经告诫我们，宪法的权威性尚待确立，社会的法治统一尚待加强。
200多年前，美国著名的政治家麦迪逊曾在《华盛顿邮报》上撰文，严厉驳斥美国各州主张削弱宪法权威的地方分离主义者，主张确立宪法最高权威，坚决捍卫“各州法官必须受其（宪法、联邦法律，条约）约束，而不问该州的宪法和法律是否与此相抵触”的宪法条款，并认为如果违反这一原则，“全世界将初次看见一种以颠倒一切政府的基本原则为基础的政府制度；全世界将看到整个社会的权力到处服从于各部分的权力；全世界将看到一只头脑听从四肢指挥的怪物。”
改革不能造就“四肢独大”的怪物，改革必须理性预测社会的发展走向，改革必须均衡各方面的利益诉求。步入深水的改革，任何改革措施的推进都会受到既得利益者的阻挠。改革中面临的许多问题，已经超越了地方立法机关的职权，成为地方政权的不堪承受之重。单纯的中央放权与地方扩权，实际上并不利于改革的整体协调。分析中国改革之所以难以深入进行，各方面评价不一，除了立法缺失，还因为缺乏一个宪政意义上的最高权力推进机构，维护宪法的权威，统一改革的步伐。
从根本而言，人民是国家的权力的来源，人民是改革的主体，只有人民群众才是改革失败的真正宽容者。人民的广泛参与，才能更为理性宽容，更加支持推进改革。人民代表大会是国家最高权力机关，代表人民行使国家权力，更有资格在国家权力体系中对改革进行配置，及时修订立法以确保改革的合法性。而且，改革涉及到社会各阶层，甚至改革推进者的切身利益，如果形成地方立法割据，就难免陷入改革困局，还容易引发权力冲突。而由其代表——国家权力机关主导推进改革，立场更为中立，视野将更为开阔，措施将更稳健，利益协调也将更为均衡。
宪政民主的要点，在于形成“认识的一致”。让宪法有效，必须让所有愿意参与的人共同进入，形成一个公开、公平的制定规则氛围。社会主义民主政治的完善，必须以宪政为追求的法制建设为根本。“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”应通过“完善国家的宪法和法律使之成为任何人都必须遵守的不可侵犯的力量”，以法律引导和规范民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度，保证人民依法享有广泛的权利和自由；通过机构改革，将臃肿全能型的地方政府改革成为服务效能型的政府，使司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，强化各级人大的权力监督功能，树立国家监督的权威，从体制和机制上堵塞腐败的“漏洞”，保证地方国家机关的一切权力按照民主与法制的轨道运行；通过扩大城乡基层民主，进一步完善农村村民和城镇居民自治制度，保证人民群众直接行使民主权利。
积极稳妥推进改革，应由国家权力机关科学统筹，对改革进行整体设计，统一规划，逐步推行。从长远上来看，应当将改革开放的主体，改革的目标、改革的措施、改革的责任，以及改革的成果分享写入《宪法》，在宪政大视野下，加速推进国家改革。
弹指一挥，30年，在人类历史悠悠长河里，即便惊心动魄的改革风雨，也只是白驹过隙，可改革之影响、改变了万千国人前途和命运，影响、改变了中国的前途和命运，却是不争的事实。从最初的思想解放，拨乱反正，到回归主流，回归人性，回归民主法治，回归市场经济，从“单步大跨”，加快市场化的经济体制改革，再到进一步深化改革开放，加大政治体制改革力度，深刻反思、转变经济发展方式，全力化解市场化遗留问题，人们惊喜地发现，步入深水区的中国改革，在法治精神的引领下，经济体制改革轮廓愈加清晰，民主政治的涓涓细流正汇聚成河。
放眼中国改革30年，抑或上溯至新民主主义革命，一条国人孜孜追求宪政的道路清晰可辨，在搭建宪政巍巍华厦的同时，也奠定了民主的坚实基石。
来源：民主与法治
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发表于 2020-6-19 06:33:44