一、 政教关系的概念
政教关系存在于每一个国家、每一个社会。一个国家只要有宗教，就存在政教关系问题。政教关系可以从宗教方面理解，也可以从政治方面理解，也可以有广义的解释，也可以是狭义的。
从学术角度上说，所谓“政“，可以指“政治”，也可以指“政府”；“教”可以指“宗教”，也可以指“教会”（宗教组织），这样就会产生出“宗教与政治”、“宗教与政府”、“教会与政治”、“教会与政府”这样四对不同概念的关系。而在现实生活中，实际上还存在“宗教与社会”、“宗教与社会组织”这两种关系。所有这些不同的范畴，又可按内容分成意识形态、组织结构、社会活动三大类。因此，政教关系的概念是非常复杂、非常丰富的。但在所有这些关系中，最重要、最核心的是“教会与政府（宗教组织与国家）”这一对关系。这就是西方政治学一般意义上所说的“政教关系”，也是我们要研究的“政教关系”。一个国家的政教关系如何，采用何种模式，不仅反映了宗教在这个国家的政治地位与社会作用，而且体现了该国法制建设，政治文明与社会进步的程度。
二、 世界上主要的政教关系模式
政教关系虽然存在于各个国家，但由于各国历史、文化、社会与政治制度的不同，政教关系在各国的表现形式却很不相同。基本上，世界各国的政教关系可以分为如下四种模式：
（一） 政教合一型
政教合一是指宗教权威与世俗权利的高度统一。在这种模式中，宗教领袖同时又是国家首脑。政教同体。宗教教义与宗教法典同时就是国家的法律，宗教利益与国家利益完全一致。国家的行政、司法、教育完全受宗教指导。宗教领袖对制定国家的内外政策拥有绝对权威，政府的一切活动都要体现宗教原则，维护宗教利益。与此同时，这种模式下的宗教是指特定的某一种受到官方认可的宗教，其余的宗教是没有同样的特权和社会地位的（梵蒂冈、伊朗、沙特等）。
（二） 政教分离型
国家不支持、不禁止和歧视任何宗教。政府不干预宗教组织的事务，政府内不设管理宗教事务的行政机构。国家不征收宗教税，也不向任何宗教组织提供任何形式的财政补贴，涉及宗教的开支不得列入国家预算。宗教组织不干预国家的司法、行政、教育，也不接受政府的政治指导。政教关系完全由法律调节。这种模式下，政府与宗教的法律关系是相互平等、平行、独立的，各宗教之间也是平等的（美国）。
（三） 国教型
国家以某一宗教或教派为正统信仰，其政治、社会地位高于其它宗教或教派。国家领袖不是宗教领袖，但宗教领袖在国家政治生活中享有特权地位。国家从各方面鼓励和支持享有特权地位的宗教，包括提供财政上的支持。宗教组织对政府的行政、司法、教育等方面的工作享有监督指导权。政府设有专门负责宗教事务的机构和官员。在这种模式下，不属于国教的其它宗教或教派常常处于社会的边缘，或在政治上受到歧视。国家各项政策对国教的支持和对其它宗教的压制同样明显。这类国家与政教合一的国家的区别在于宗教与政府在组织机构上不是一套人马（英国、德国、挪威、丹麦、芬兰、瑞典、希腊及绝大多数阿拉伯伊斯兰教国家都是此类国家）。
（四） 国家控制宗教型
国家权威高于宗教，政府通过行政管理机构控制宗教，宗教组织必须接受国家的政治指导，但不能干预国家的行政、司法和教育。对于不接受政府政治指导或不与政府合作的宗教、教派，国家不承认其合法性。宗教组织的活动完全置于政府的监控之下。政府与宗教组织的关系是政治上的领导与被领导的关系。在财务与人事上，宗教组织虽然具有相对的独立性，但受政府监管（前苏联、东欧国家，越南、朝鲜、古巴等国家）。
以上四种类型的政教关系，只是一种大概的分类，每种类型之中还可细分成若干层次。但分类的标准主要是看宗教组织（教会）与国家的关系是相互平等还是一方依附于另一方。
“政教合一”型作为政教同体，不存在政与教谁高于谁的问题，“政教分离”型中的政与教是相互独立的、平等的，双方互不隶属，也不存在高低问题。“国教”型是教高于政，最后一种是政高于教。这两种是两个极端。
“政教合一”型的实质是神权统治，这是人类社会初期普遍存在的现象。随着社会的进步，神权与世俗政权日益分离，实行政教合一的国家总数已成为少数，在许多过去实行过政教合一的国家，宗教的影响往往表现为国教（或官方教会）。国教地位的显著特点是拥有政治、法律、财政上的特权，和意识形态上的正统地位。目前，仍有相当多的国家存在国教或官方教会。基督教新教圣公会在英格兰、长老会在苏格兰，路德宗在德国、丹麦、挪威、瑞典、芬兰，罗马天主教在法国、德国、葡萄牙、波兰，阿根廷、巴西、智利、秘鲁等国，正教在希腊、罗马尼亚、保加利亚、俄罗斯，伊斯兰教在中东、印尼、巴基斯坦，佛教在斯里兰卡、泰国、缅甸，印度教在印度，犹太教在以色列，都在不同程度上享有官方教会或正统信仰的地位，受政府的支持，享有各项政策优惠。
国家控制宗教型的国家，在苏联解体，东欧国家改制后已不多了。这些国家与有国教的国家对待宗教的态度截然相反，但在做法上有相似之处，既利用国家机器推行某种官方正统意识形态，对于与政府合作的宗教组织予以承认、保护、对不合作者予以打击。
实行政教分离，国家就必须容忍各种宗教的自由发展，不能将某种宗教、某种教派或非宗教的某种意识形态规定为官方正统信仰，这实际上是取消了国家在意识形态上的强制性指导地位，因此许多国家表面上承认政教分离的原则，但在实践上，并不能做到完全的政教分离。
三、 衡量政教关系的要素
判断一个国家的政教关系属于哪种类型，可以从以下几个方面入手：
（一）法律关系
有些国家没有在法律上对政教关系作出规定，但大多数国家都在法律上明确表示了本国的政教关系或宗教的法律地位。在政教合一的国家，宗教组织制定的宗教法是国家一切法律的基础，它等同甚至高于国家法，它对全社会都有约束力。今天仍在世界上发挥作用的宗教法有罗马天主教会的教会法，伊斯兰教的伊斯兰教法（沙里亚），印度教的印度教法和犹太教的犹太教法。
在有国教或官方宗教的国家，国家的法律往往会明确体现国教或官方宗教的特权地位。例如，英国法律规定英格兰君主是英格兰教会的最高首脑，英国君主的登基、加冕，王室成员的婚礼葬礼必须由英格兰教会坎特伯雷大主教主持。丹麦宪法规定，“基督教路德宗是丹麦的国教，受国家的支持”。挪威、瑞典的法律也有类似的规定。希腊宪法明确要求国家公职人员进行宗教宣誓，规定希腊正教会是唯一拥有“公共法人”资格的宗教团体。埃及宪法规定，“伊斯兰沙里亚法是埃及立法的唯一来源”。泰国宪法规定，“国王是佛教徒和宗教赞助人”。另一方面，在有国教或官方宗教的国家里，非国教或官方宗教的宗教团体则毫无平等可言。俄罗斯新的宗教法案规定非俄罗斯东正教的宗教团体要向政府登记，取得合法地位时，必须要有15年的考察时间，而且要在俄罗斯存在并活动了50年以上。
所以，一个国家有什么样的政教关系，从法律上就可以看出来。
（二）经济关系
政教合一的国家，政教一体。在有国教或官方宗教的国家，国家财政往往对宗教和宗教组织给予积极的支持。这种支持的方式，一是使宗教组织享受免税待遇（等同于其他慈善机构）。二是用国家财政资助宗教组织。在德国、瑞士、北欧国家，国家通过税收部门向国民征收教会税，再将这部分税收提供给教会，用于资助宗教发展，宗教组织开办的医院、学校及其他社会服务事业。因此，看一个国家是否真正实行政教分离，一个很重要的问题是看该国的宗教组织是否得到了政府的资助，是否在财务上与国家预算有关系。
（三）政治待遇
一个国家宗教组织的政治待遇如何，也是衡量该国政教关系类别的重要因素。英国的国教圣公会的大主教和20多位主教是英国议会上院的当然成员，德国的教会神职人员享受国家公务员待遇。欧洲的大多数国家，中东阿拉伯国家及亚洲的佛教国家，公立学校中都有宗教教育，宗教宣传受国家保护，宗教组织可以开办各种社会服务机构。但在同一国家里，非官方教会或非正统教会则没有可能享受各种政策优惠，当然也不具有国教的法律地位，更不可能得到政府的财政资助。
从法律的、经济的、政治的三个方面衡量世界各国的政教关系，不难发现，只有将宗教组织与政府置于组织上互不介入，财务上各自独立，法律上相互平等的地位，才谈得上政教分离。否则，政教关系就会成为一方为另一方服务的工具，或二者本来就是一回事。
四、世界上不同类型政教关系的启示
一个国家实行什么样的政教关系，是这个国家自己的选择，受多种因素的制约。但在全球化日益发展的今天，国际大环境对单一国家政教关系的影响是不可避免的。越来越多的国家认识到宗教信仰自由是公民的基本权利之一，如何处理政府与宗教组织的关系，不仅涉及国内的社会稳定，而且有可能涉及国际关系，（例如印度、巴基斯坦对国内少数派宗教的政策，直接影响两国关系）。
与此同时，对大多数国家的政府而言，如何追求以最低的成本取得管理社会的最大效益也是各国政府十分关心的问题。在宗教问题上，国家把某种宗教，某种宗派确立为国教或官方意识形态，压制、打击其他宗教，或用自己的政治标准选择某种意识形态，排斥、压制包括宗教在内的非正统意识形态，其目的都是更好地维护自己的统治，有效地进行社会管理。但不同的政策，效果不同，成本也不同。综观各国政教关系的历史，可以得到以下几点启示：
（一）用法律形式明确政教关系，处理政教关系。
政教关系的模式，无论采取何种模式，都应该有明确的法律表述。没有明确的法律表述，政教关系就会成为各界人士进行政治斗争的工具。政府应该做什么，宗教组织应该做什么，双方的权利、义务、责任，应该是公开的、明确的、有法律保障的。否则，一方就会成为另一方的工具，从而为社会的不稳定埋下祸根。
从目前世界各国关于宗教的法律来看，有些国家立法中有完整的宗教法，涉及宗教问题各个方面。有些国家虽然没有一个系统的宗教法，但在各种具体法中涉及宗教的不同方面，使宗教在社会中的各种情况具有法律规范。这种以法律形式调节政教关系的方式，尽管不涉及政教关系模式的合理性，但其运作方式是有效的。当然，涉及宗教的立法，还存在一个立法的目的问题（管理宗教还是保护公民宗教信仰自由权利）。
应该说明的是，在以法律规范政教关系的过程中，国家立法应该起主要作用，如果国家立法不足，或以宗教组织的内部法取代国家法，建立在宗教信仰自由基础上的社会稳定是不会实现的。因为某种宗教的法只会保护自身利益，不会保护其他宗教，非宗教团体的利益，它是自私的、不是中立的、公共的。以政党的政治标准或政策取代国家立法，处理宗教问题，也存在同样的问题（政府政策与立法毕竟有所不同，政策旨在推行官方意识形态）。
（二）国家对宗教的支持与压制只能是暂时的，不能成为解决政教关系问题的根本办法。
国家应该代表全体国民的利益，而不是某一宗教的利益，政府一旦介入对宗教的支持或压制之中，就丧失了其公共代表的超然地位，其结果往往适得其反。例如，英国通过苛刻的行政手段强迫民众信仰国教，千方百计地扶持国教，但国教在英国却处于衰落状态。德国政府通过税收支持教会，致使绝大多数教堂成为“国营企业”，门可罗雀。欧洲教会普遍的世俗化与不景气恰恰是与政府长期的支持政策分不开的。而前苏联、东欧，（波兰、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚、波罗的海三国）过去长期奉行对宗教的压制政策，教会却保持了不断增长的势头。这个现象很有讽刺意义，但却是不争的事实。另一个例子是美国。美国政府实行严格的政教分离政策，国家不向任何宗教提供支持和资助，但宗教却在美国得到了充分的发展。各宗教派别、组织在美国宗教市场上的竞争是激烈的、自由的。政府对各派力量的消长（即宗教市场份额占有率的比例变化）不采取任何行动，尽管各种新兴宗教不断涌现，但这并不会打破美国宗教环境中的生态平衡。政教关系在美国建国200多年的历史中，是一个重要问题，但却从来不是政府头疼的难题。
（三）政教关系的实质应该是合作而不是挑战
在政教关系这一对矛盾中，一般来说，政府掌握着行政权力，处于强势，宗教组织则相对缺少权力。但政府深知宗教掌握着群众，具有巨大的能量，有可能构成对现存政治秩序和社会稳定的挑战。对宗教组织而言，能否取得政府的认可与支持，关系到自己生存与发展的合法性问题。政教双方，一个追求的是世俗权威，一个掌握着精神权威。双方如果合作，是一种互补关系，如果对立，则是两败俱伤。把政府作为实现宗教目标的工具推行宗教，或把宗教组织作为实现政府政治目标的工具使其为政治服务，都是基于对政教双方作用与目标的误解。因此，正确的选择是政教双方应在各自的领域内充分发挥各自应有的作用，实行在政教分离基础上的相互合作。
人类走过了漫长的历史，在政教关系问题上积累了丰富的经验和宝贵的教训，随着社会的进步，政教关系也在不断变化。如何汲取人类文明的精华与财富，应对我们今天的需要，是我们应该认真思考的问题。
(本文为作者2004年6月在"宗教与法治"学术研讨会上的发言)
发表于 2020-6-12 13:05:17