在法治的框架下对待会长直选问题

杨宁

在法治的框架下对待会长直选问题

 

刘培峰

 

    2008年9月1日 ，北京市律师协会程海等35名律师，上书北京市律师协会及其业务主管机构北京市司法局，要求会长直选，加强律协的民主管理，降低会费、确实有效地维护律师的合法权益，并就律协会长和监事长的直选提出了一个较为详细的方案。9月5日，北京市律师协会对该上书以“严正声明”的方式对作出了回应。随后，北京市司法局的有关领导也约见了发起的律师。律师要求加强民主管理，相关管理部门作出回应是非常积极的事件。表明律师不仅关注个案的法律事实，而且希望通过行业组织的建设，尤其是民主管理水平的提高而提高整个律师行业服务的水平。政府部门的回应也标志着相关行政部门管理方式的转变，由管制型管理方式向回应型管理方式转变。在科学发展和和谐社会的理念下，律师和行政管理部门所做的努力，是予以肯定的。但是令人遗憾的是，在这一个正当的诉求和回应过程中，作为法律人的律师和律师协会表现出了非常不职业和不专业的一面，使一个理性的、法律的、技术性的诉求裹胁了太多的东西，尤其是律师协会的声明。笔者认为律师要求会长直选是我国基层民主建设，尤其是社会领域的民主建设中的一件平常的事件，应当在法治框架下认真对待。

      首先，会员要求加强协会的民主管理，要求协会确实维护会员的合法权益，降低会费标准是一种合法的诉求，是应当认真对待的。协会是会员在自愿的基础上建立的组织，民主管理是其中应有之意，现代社团和传统庇护效忠式团体的一个根本区别就在于其内部治理的民主性。对于律师协会、医师协会这样有职业技术标准要求的组织，为了维护服务的专业性水平，加入协会是其执业的前提，一业一会是通行的做法，协会有较强的管理职能和公共性。这也是大多数国家通行的做法。这些组织具有垄断性，但组织的垄断性并不是组织不采取民主治理的理由，相反，法律对这类组织的民主治理提出了更高的要求，不但要求协会向所有符合条件的会员平等开开放，而且也要求保证会员平等的权利。其他类型的组织则因为其自身的公共性程度不高，可以在会员准入方面采取排斥措施、协会也可能根据自身的特点对会员采取不同的对待，内部治理也可以有自己的特点。至于如何对待，应当由章程来规定，只要章程不违反法律的基本性规定，结社自由的基本权利就保障协会对其内部事务作出自主安排。对于公共性组织，它们本身就负有在民主社会推动公共价值的责任，因此不能够以章程、内部规定或管理体制的原因，而排斥会员的民主参与。党的十七大把推进基层民主建设作为社会管理领域改革的基本路向，基层民主建设除了乡村民主建设和社区民主建设外，协会类的具有一定公共性的社会组织的民主建设应当也是其中的内容，而且社会领域的民主建设可能为民主建设拓展新的领域。由此看来由法律人组成的律师协会，理应成为贯彻党的路线方针和推动民主建设的排头兵，而不应当阻止会员的合法诉求，乃至民主诉求。

     其次，会长的选举是协会的内部治理问题。治理不是一整套规则，也不一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调。治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的活动。治理的核心是组织是否被恰当经营。治理的实质是建立在市场规则、公共利益和认同之上的合作，其权力向度是多元的，相互的，而不是单一的核自上而下的。多元参与是治理的本质特征，每一个利益相关者都需要承担自己的责任。治理与透明度和问责制密不可分。因此会员的问责使合法和正当的举措。有关协会内部治理在法律的框架下一般由章程来规定，章程是协会的宪法，有关内部治理问题，应当由章程来规定，章程有问题，可以通过会员大会或会员代表大会修改章程。目前我国的协会大多采取会员大会、理事会的治理模式。会员大会是协会的意思机关决定组织的重大事务，选举理事会就是其中之一。理事会作为组织的执行机关处理组织基本事务。作为法人代表的理事长一般由理事互选产生，对内领导理事会的活动，对外代表协会。协会可以建立秘书处这样的办事机构在理事会的领导下处理协会的日常事务。由于我国许多协会由政府机关演化而来，近年来，实现政会分开，加强社团组织的民主治理一直是社团管理工作的重点。中央办公厅、国务院办公厅曾于1994年、1998年两次发文，规定党政领导干部不得兼任社团的领导职务。各地也开始协会民主化的工作，广东省委、省政府在2006年颁布的《广东省委、广东省人民政府关于发挥行业协会商会的决定》中规定，国家工作人员一律不得在行业协会任职，协会以民间化为方向，坚持依法办会、民间办会，协会机构、人事、资产、财务与国家机关、企业、事业单位分开；实现自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门的“五自”、“三无”目标，独立公正、行为规范、运作有序、代表性强、公信力高，适应社会主义市场经济发展要求、符合国际惯例，并充分发挥职能作用。 2004年底深圳开始了行业协会的民间化工作，其根本目的是还政与民，由民间根据自身的发展需要，形成自己的组织，确保他们在管理协会、商会事务、协调商业利益、约束自身的行为、规范会员等方面形成民主监督、自主自律的机制。具体措施之一是：取消协会、商会组织与政府主管单位的隶属关系及对领导人的任命和专职工作人员的派遣，由会员自主办会、民主选举、自行招聘。因此我们看到会员要求内部治理的民主化，不但符合相关法律有关社团民主治理的规定，也于我国协会领域的社会化改革的路向是一致的。至于会长能否直选，就要看章程是如何规定的，但肯定的一点是并没有法律法规否定会长不可以直选，实践中也存在协会直选的事例。无论直接选举和间接选举都是协会民主选举的基本形式。

     再次，我国目前有关民间组织的管理采取的业务主管机关和登记机关双重管理的制度。无论社团内部治理结构如何，无论业务主管机关是否有工作员在社团任职并不会否定双重管理制度。社团不论其内部治理结构如何，都要接受业务主管机关的业务管理和登记机关的监管。也即律协会长不论是直选产生或者间接选举产生，律协同样要接受司法行政机关的监督和指导。业务管理并不是内部管理，社团组织不是业务主管机关的下属机构，而是独立法人，独立承担责任。在业务主管的同时保持社团自身的独立性既关涉到政府职能转变问题，也关涉到观念转变问题。从这个角度看，北京市律协在声明中所说的“摆脱司法机关和律协的行业管理，全方位否定我国现行的律师管理制度、司法制度直至政治制度”的话是言重了。律协作为一个法律人组成的机构，这样的表态非常不专业，律师并不是司法人员，律协直选会长与司法制度没有任何关系，这个玩笑是开大了。

     此外，我们也应当看到，处于边缘化的律师用过激的言词表达他们的诉求恰好表明律协的民主治理可能存在问题，会员不得不用过激的言词使其声音放大，以图引起协会、社会和主管机关的注意。而律协带有行政机关霸气和官僚主义戾气的声明恰好表明它们的观念并没有转变。在这方面，业务主管机关的司法局的表现则显示一个政府机关的专业性和回应性。