“大部门制”式重组 效率与公权力如何平衡

杨宁

“大部门制”式重组 效率与公权力如何平衡
2007年12月08日10:32
来源：《财经时报》 　
　核心提示

　　闭幕不久的十七大提出“抓紧制定行政管理体制改革的总体方案”，而近期也有迹象表明，对“实行职能有机统一的大部门体制”的探讨逐渐趋热。一个明显的事实是，近来有关政府行政管理体制改革和效能创新的讨论中，“大部门制”的声音逐渐增多，甚至有消息称，进一步的政府机构整合方案可能于明年3月成形，届时可能将把同一领域职能交叉的部门进行重组，例如将交通、铁道、民航甚至邮电等部门合并组建为“大交通部”。
 
 
 

　　改革开放以来，从1982年开始至2003年，中国政府历经了五次政府机构改革。如果上述“大部门制”思路推行，毫无疑问将是中国政府继此之后的“第六次大重组”，无论是对中国政府行政管理体制的创新，还是促使政府职能向更适应市场经济管理方向上对接，都具有不可估量的意义。

　　中国的政府管理体制需要转型，建立决策、执行分开的行政管理体制并真正塑造公共服务型政府是改革的大方向。这种转型和探索应该如何掌舵，才能从精简机构、提高政府决策科学有效性的目标中，真正寻找到“公共行政”的合理边界，无疑需要宏大智慧和魄力。■

　　“大部门制”如何进行改革？以什么内容为重点？政府职能机构将进行怎样的调整以及重组合并？它能解决现行政府行政管理体制当中存在的什么问题？

　　翟校义：部门合并拓宽管理幅度

　　（中国政法大学行政管理研究所副所长）

　　“大部门制”是相对于现有政府行政管理体制而言的，“大小”指的是政府行政管理的幅度，管理幅度拓宽，机构相应减少，是“大部门制”的一个特点。在计划经济时期，为了宏观经济管理方便，分设了职能交叉的许多部门。而“大部门制”将职能相对接近的部门进行横向合并，设立所谓的“大部门”来统筹原来几个部门的职能，从而拓宽管理幅度。部门合并重组主要是根据政府职能业务的雷同性，以及职能的共性和重合性，但相互监督的部门不能融合到一个部门里。

　　“大部门制”能解决的一个重要问题是行政事业经费增长过快。目前有统计显示，该经费增长比率已经超过30％，高于GDP和财政增长，“大部门制”通过合并精简机构，能把职能重合的部门省略，通过缩小机构规模从而节省行政事业经费开支；还可以精简人员，可以提高政府行政效率，减少各部门之间原来职能交叉相互推诿责任的情况，更明确权责，有利于区分责任，便于提高行政效率和进行行政问责。

　　毛寿龙：可有多种重组方案

　　（中国人民大学行政管理学系教授）

　　目前政府行政体系当中突出的问题是行政机构偏多，行政效率低下。本是某个部门的职责，往往很多部门参与其中，结果导致职能上互相扯皮，或者是同属某类社会事务的责职相互分割。比如铁道部主管铁路运输，民航总局负责管理机场，铁路运输和机场建设以及管理同属交通运输，但陆路和空中交通却没有有效连接。

　　调整的思路主要是政府部门减少。重组可以有如下思路。例如除“大交通部”外，还可能组建“大文化部”，把广电总局、文化部、新闻出版总署合并；或者把文化、体育、社会教育等部门合并组建“大文化部”。再比如，就大农业的概念，可以考虑农业部、水利部、环保总局、气象局、林业局等的职能交叉，将这些部门进行合并重组等等，可有多种调整方案。

　　任建明：仍面临先改革后膨胀的怪圈

　　（清华大学廉政与治理研究中心主任）

　　每隔五年一次机构改革似乎是一个周期，之前1998年和2003年的政府机构改革，在很大程度上主要精力都是围绕着精简机构来进行，但却没有能够走出精简机构之后再次膨胀的循环，“大部门制”也面临这样的怪圈。西方发达国家的政府职能部门，一般不到二十个，而我们国家设立的政府相关职能部门却很多。

　　当前政府行政管理体系存在的主要问题是政府职能部门数量偏多，划分过细，相当多的职务被领导岗位占据，而真正从事具体事务的人手并不充足。“大部门制”的设想，实际上就是更大程度上整合机构。这将对解决政府职能交叉起到积极作用，能够杜绝各职能部门相互踢皮球的现象，降低协调成本。■

　　“大部门制”与改革开放以来的五次政府机构改革有什么重大区别和明显特点？对集中和综合决策，提高决策科学有效性有何重大意义？是否使得行政管理更加符合市场经济管理模式？

　　毛寿龙：已到转型的必要时刻

　　在确定政府职能转向市场经济管理时候，受到了巨大的阻力，部门当中的特殊利益导致这样的行政体系改革不能有效执行。政府机构改革需要政府的组织系统改变，政府职能向市场经济转变的趋势毋庸置疑。当前政府有些市场经济职能无法有效体现，主要的原因是组织体系没有很好构建，因此到了把组织体系转型的必要时刻。倡导“大部门制”的政府机构改革，是个全新的提法，与过去的五次改革完全不同，过去政府机构改革的重点在政府职能转变。比如政企分开、政资分开、政市分开，以及从管理型政府转变为服务型政府，而“大部门制”则是侧重改变政府职能机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，可使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理角色定位。

　　翟校义：限制了机构再膨胀的可能

　　“大部门制”实际上是一次新的行政管理体制，是新一次政府机构的改革。实行“大部门制”，必然要带来精简机构和重组，政府机构也势必面临重新组合和人员配置，但政府行政管理体制改革仅仅精简机构是不够的。明确提出“大部门制”的概念来统筹机构改革，实际上限制了政府职能机构再膨胀的可能。过去政府机构改革有不彻底性，因为要考虑到平稳过渡。而如果“大部门制”也过分考虑平稳过渡，则也有可能存在不彻底性。

　　改革面临两方面阻力，一是部门利益；另一个是关键岗位的关键人员调整。这实际上是权力关系的重组，如果不能有效处理和平衡部门利益，“大部门制”的改革仍会受阻或者停滞不前。■

　　汪玉凯：更符合市场管理角色

　　（国家行政学院公共管理教研部教授）

　　现行行政管理体制明显存在机构设置过细、政府对经济运行管理太过微观和具体的问题。原来的政府行政管理模式很大程度上服务于计划经济模式，即使经历了5次政府机构改革，计划经济职能仍有很大遗留，至今仍未彻底完成由计划经济时代的管制型、全能型政府，向市场经济时代的规制型、服务型政府转变。随着市场经济体制改革的深入，政府自身及行政管理体制亦必须进一步改革，否则很可能影响其他方面改革的深入。而适应市场经济管理需求是“大部门制”的明显特点，提出建立“大部门制”为政府机构管理和设置向市场经济管理模式转型有重大意义，也势必推动政府进入深层次的改革。

　　范亚峰：政府改革需要法制化

　　（社科院法学研究所研究员）

　　政府机构改革最核心地方是制度转型思路的转换。“大部门制”基本上还是属于行政改革，而政府职能的真正转型才是深层的转型。我们过去的政府职能转型和机构改革更缺乏的是制度的创新，缺乏规范制约和监督。政府的改革需要法治化，政府各职能部门的职权扩张，以及财权税权等职权的分配等等，都需要深层制度的变革和法治化的途径来解决。■（本版内容由本报记者杨纯、实习记者左维采写）

　　是否会因“大部门制”使得政府公权力过大？政府的公权力通过什么来界定？把过多职能集中于一个大的部门，会不会为职权寻租腐败带来新的空间？怎么监督和保证这种集中的权力不被乱用？

　　翟校义：

　　界定公权力不依赖于机构改革

　　政府公权力的限制和界定从来不是靠政府行政管理体制改革和行政机构的重组来落实和解决的。政府行政管理体系的“大部门制”改革，与如何防止政府权力机构乱用公权力导致腐败是两个问题。“大部门制”改革能否使腐败行为减少，体现了民众期望，但“大部门制”仅仅是政府机构的转型，而不是公权力和社会关系的调整。仅仅靠“大部门制”中内部的自我制约，靠行政系统机构的职能调整来实现公权力的制约和界定是不能够实现的。

　　政府的公权力究竟该有多大是非常复杂的问题，涉及到政府与社会的边界，政府该管什么，不该管什么，需要合理的边界。政府与社会以及各类社会主体等之间的边界，往往会随着社会的需求在不断变化。限制和监督公权力的通常渠道是通过公权力来限制公权力，即依赖立法和司法等外部监督的手段去实现，并发挥舆论监督来完成。不能期望通过“大部门制”的改革、政府部门职能落实和明晰来完成。“大部门制”通过合并相关部门，为行政效率的提高提供了可以借鉴的模式，但其本身不能对公权和私权进行界定。

　　毛寿龙：公权力在改革中逐渐减小

　　政府的公共权力在历次改革中是逐渐减小的。从上世纪80年代的政府机构改革开始，政府职能就一直在加强转变，一直延续到1998年以后的政府改革，都在精简机构中逐渐考虑了加强政府职能转变。历次的政府机构改革中，一方面，在不断减少专业的政府管理部门，比如逐渐撤销煤炭部、石油部、机械部等；另一方面，也根据宏观经济管理和市场配置资源的需要，相应地增加了适应市场的机构，比如审计署、药监局、包括证监会、银监会等机构。腐败产生的很重要原因，一方面是人的因素，另一方面是由于权力分散，职责不清晰相互交叉，加上行政决策效率落后，导致存在很多寻租的空间。“大部门制”将决策权、执行权、监督权进行集中和明确，可对腐败问题产生一定的抑制。

　　任建明：

　　权力集中不会导致腐败增加

　　“大部门制”的机构改革方向，一是精简部门，另一方面是建设一些适应市场经济体制的部门，这对构建符合市场经济体制的行政管理意义重大。在精简机构下，政府的公共权力在整体收缩，腐败的机会也会随之降低。因此“大部门制”职能的集中不会导致腐败机会增加，客观上反而会促使腐败减少，可以抑制职能权利的滥用。当然，反腐败更应该依靠政府制度建设，如行政审批制度更加透明，监督机制建设更加到位。还应加强行政制度的改革和人事制度的改革，政府本身也应该建立把决策、执行、监管相分离、相制约相协调的制度。

　　范亚峰：

　　公权力本身抗拒公权力的改革

　　我们现代化的国家架构还没有完成，其中很重要的方面是对民众公共权利的保护，而我们历来的政府政治体制改革没有把握住这个要害。公权力的边界应该是公民说了算，而不是国家机构自己说了算。除此之外，政府内部需要权力的制衡，立法权力和司法权力需要分工。政府机构改革的关键，不是职能部门的大小，而在于权力是否得到监督。腐败产生原因，最主要的就是权力不受监督，监督权力机制是约束腐败最有效的办法，现代化的国家是用法制和民主原则构筑的。监督机制的建立包括开放舆论监督、开放官员的选拔过程，以及用社会关系的网路来监督国家机关。比如环境污染需要环保组织的介入，有些地方污染企业贿赂了环保局，社会组织的介入会监督这种腐败现象。改革的最大阻力就是公权力本身抗拒公权力的改革。目前更多的是行政主导，某些官员集团本身反对改革就是症结所在，“大部门制”作为行政改革是好的立足点，但对遏止腐败作用不大。■

　　改革开放后的5次政府机构改革

　　第一次1982年：国务院各部门从100个减为61个，人员编制从5.1万人减为3万人。

　　第二次1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。

　　第三次1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减少20％。不再设置部委归口管理的国家局，新设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

　　第四次1998年：不再保留的部委有15个，新组建4个部委，3个部委更名。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。

　　第五次2003年：设立国资委，银监会，组建商务部，国家食品药品监督管理局，安监总局，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，国务院组成部门变为28个。

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(责任编辑：悲风)