宗教立法的基本原则─评行政院「宗教团体法」草案

杨宁

宗教立法的基本原则─评行政院「宗教团体法」草案 宪政法制组政策委员 陈新民

 

所谓宗教自治是指宗教教徒能够在自由组成宗教团体后，不受国家干涉，来决定宗教内部一切事务。宗教团体能够依据自己的教义，决定宗教团体的组织架构、人事、教务推动、资金与事业的经营……，国家应该尊重宗教的自由决定，在此部分，宗教团体对于其内部行政的自治权利，亦可比照地方自治团体或大学，拥有「自治行政权」（Eigene Verwaltung），但比前两者的范围更广。国家如果要以法律来干涉宗教内部事务的运作，即有违宪之虞。

 

然而，对于宗教团体规范其涉及信仰的事务，例如：前述之宗教团体如何架构、教派负责人如何产生、信仰活动如何进行……，国家固不得以法律干涉外，其他宗教团体如果也有进行其他与世俗社团或法人类似的行为，比如：经营营利事业、学校、托儿所……也会跨入其他法律的规范，譬如：劳工法、税法、教育法等，此时，法律即有产生拘束力之余地。所以宗教的事务享有自治权与排除国家法律的干涉，惟有在「纯宗教信仰」的部分，方有可能。唯有在此部分给予最大幅度的保障，才可以确保宗教自由，也可避免假借宗教自由来规避国家法律的规范。

 

在我国宪法第23条已经许可对所有人权加以限制，立法者当可以针对宗教来制定规范性的法律。在立法的方式上，以比较法的角度来观察，有采一般法律限制的方式，也有采制定专门法的方式。一般法律限制是指国家不特别制定宗教法，而是以一般性的法律来规范宗教团体。这种立法的特色在于不突出宗教团体的特殊地位，宗教团体与其他法人一视同仁，并可以考虑到各个宗教的异同，采纳这种立法方式的国家，例如：美国与德国。

 

以一般法律来作为规范宗教的法律依据，必须斟酌该适用会否抵触宗教自由，此时，立法者应负有审慎义务，制定特别的因应条款或排除适用之规定。尤其是现在某些宗教往往有跨国的性质，在为宗教的规范时，被必须特别考虑来自国际间的压力。

 

反观我国的情形恰巧与德国相反。目前规范宗教的法律为「人民团体法」及「寺庙监督条例」，前者为一般性立法；而后者及其子法「寺庙登记规则」，分别制定于民国18年及25年，是否已经过时，不无可议，且该法系专对内地（边疆地区不适用）佛教及道教之寺庙的管理，对于其他宗教，如：基督教、天主教及回教等（见该规则第13条）则不适用之，所以也有抵触宪法平等权之虞。故并非全面针对宗教所为的立法。按人民团体法没有将宗教团体特别规定，但本法第39条所规定的社会团体定义中，已将宗教团体纳入，从而人民团体法即成为规范宗教团体的准据法。这种将宗教团体比如一般人民团体，从而受到广泛限制，最明显的例子，是本法第四章「职员」第17条至第22条、第五章「会议」第25条至第32条，都是法律强制人民团体内部运作应有民主与公开的原则，适用在宗教团体显然并不可行。根本上，人团法无法规范宗教团体，而我国事实上也是以睁一只眼闭一只眼的方式，来面对此问题。甚至完全不能执行本法。因此，人团法应从速修正，不是应采「排除法」，排除人团法适用在宗教团体上；就是增订「宗教社团」专章，采最必要才立法的原则。目前人团法的规定已有侵害宗教自由，也是及粗糙的立法。

 

人团法得以干涉宗教团体运作的授权下，其主管机关内政部设立了一个明显是仿效日本「宗教法人审议会」的「内政部宗教事务审议委员会」，其「组织规程」（71.05.08制定，最后在88年12月29日修正），第2条关于该会的职掌，值得注意的有以下两点：第1款：关于宗教设立、变更与撤销之审议事项。第2款：关于宗教教义研修事宜之审议事项。

 

由此可知，内政部已掌握宗教成立与撤销的生杀大权，已违背了民主国家肯定人民成立宗教的自由，且对于宗教教义拥有「审议权」，且更进一步的监控了信仰的内容，形成「宗教警察」及「信仰警察」的制度。尤其是后者对教义的审议，诚为不可思议之制度。

 

目前内政部所草拟的「宗教团体法」，希望能取代人民团体法。不过其对宗教团体的管理仍极为严格，例如：宗教社会团体筹设，应向主管机关申请许可（第10条第1项）、对于理监事具有一定的名额（第13条）、宗教的会计制度（第21条）；宗教社会团体与基金会应提出年度预算与计画书（第22条）、主管机关对于宗教法人的监督权限（第30条）以及成立宗教教义研修机关应经许可（第32条）等，和人民团体法极为类似。

 

诚然，宗教在过去中外历史上，曾经带来许多政治上的灾害，中国过去许多起义，都是假托宗教之名，自然造成历代政府防范宗教的负面心态。而今日形成西方式宪法人权概念，则特别强调宗教人权，也因此发展出强调宗教自治权的制度，来限制立法者的裁量，以及发展出以宽容心来面对宗教。对于立法者防止人民可能滥用的宗教权利，立法者应该在最必要的情况下，方得限制人民的宗教权利，这种条件包括了国家可以课予宗教和平及容忍其他宗教的义务；禁止宗教使用违反人道、侵犯人性尊严或其他犯罪的行为等，都必须满足及明显及重大的公益要件不可。由此观点，目前我国规范宗教的法律，既出于一般的公益考量，而非高度的公益，在规范的出发点，已丧失了合宪性。

 

个人认为，无须制定宗教团体法或宗教法人法等专法，人民团体法也应剔除宗教团体的适用，无须订定宗教团体的专章；在涉及财税、刑法的条文中，因应宗教团体的规范，可增订一些宗教团体条文。目前行政院所通过的「宗教团体法」草案，似乎已偏离一个成熟法治国家维护宗教自由的基本方向。

 

（本评论代表作者个人之意见）